國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授 中國新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇副秘書長 馮俏彬

    各位專家，各位嘉賓，在座的各位同學(xué)，大家下午好！非常榮幸參加今天這個(gè)新供給的季度會(huì)議，今天下午我演講的題目是“乘黨和國家機(jī)構(gòu)改革東風(fēng)重整政府收入體系”，這個(gè)也是我長期研究的話題。十九大之后，中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，樹立了未來30多年長遠(yuǎn)的奮斗目標(biāo)，就是要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。在這個(gè)偉大目標(biāo)之下，在經(jīng)濟(jì)方面的核心議題是要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

    如何建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系？按照十九大報(bào)告我歸納為8個(gè)字：改革、開放、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)。

    在這八字要決之下，是要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。簡要回顧一下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)間軸：2015年提出，2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的元年，2017年是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2018年計(jì)劃深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

    在這個(gè)主線之下，回過頭可以看到今天作為會(huì)議主辦方的華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)院在這個(gè)問題上所做出的貢獻(xiàn)。2013年，新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的“八雙五并重”的政策主張，現(xiàn)在正在實(shí)行或者在推行，由此可以見到他們的遠(yuǎn)見。另外，我們也提出了自己的理論框架，即基于要素的運(yùn)動(dòng)規(guī)律的供給側(cè)改革理論模型與實(shí)施路徑。這一個(gè)好的理論是富有解釋力和相當(dāng)?shù)念A(yù)測(cè)力的，可見這就是理論研究的魅力。

    簡要的回顧一下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這兩年中取得的成績。基于國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)。對(duì)5大任務(wù)都給出了相應(yīng)的數(shù)據(jù)，我今天要講到的主要問題是關(guān)于降成本方面，2016年降成本比上年下降了0.1元，2017年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成績單，成本較上年下降0.25元。所以，從這兩年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所取得的成績來看，我們有一個(gè)綜合判斷，成績最好的實(shí)際上是去產(chǎn)能，其次是去庫存。相應(yīng)的在去杠桿和降成本方面，實(shí)際上取得的成效并不是太好。從現(xiàn)在的情況來看，2018年各方面已經(jīng)把控制金融風(fēng)險(xiǎn)提高為經(jīng)濟(jì)工作第一重要的任務(wù)上。所以，預(yù)計(jì)2018年在去杠桿上面來講可能會(huì)有很大的進(jìn)展，但是這個(gè)不是我的專業(yè)，也不是我要談的話題，我核心要談的話題是“降成本”。

    2018年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，中央總結(jié)為三個(gè)字，叫“破”、“立”、“降”。“破”是去除僵尸企業(yè)的問題，“立”是解決新動(dòng)能的問題，“降”就是降成本的問題。

    圍繞降成本的內(nèi)容，沿著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線研究下來，首先要承認(rèn)，就是2016年和2017年國家在降成本方面做了很多努力。簡要梳理一下，降成本方面有一個(gè)非常大的舉措就是營改增。根據(jù)財(cái)政部最新的數(shù)據(jù)，營改增的減稅效應(yīng)達(dá)到2.1萬億。二是強(qiáng)力清理涉企收費(fèi)，這兩年大家對(duì)此有很多的感觸，以前我們認(rèn)為一些硬骨頭，還有一些非常大的障礙，這兩年很多清理取消了。三是社保方面，降費(fèi)總的幅度降了一個(gè)多百分點(diǎn)，金額1300億，這個(gè)不算明顯，但是在現(xiàn)在社保制度的基本狀況下也算是做出了力所能及的努力了。第四個(gè)方面，推動(dòng)價(jià)格改革。這里面涉及的內(nèi)容更多，涉及到電價(jià)、水價(jià)、氣價(jià)、天然氣價(jià)格等等一系列相關(guān)領(lǐng)域的改革問題。這幾年基本上按照每年為社會(huì)減負(fù)兩千多億的水平在往前推進(jìn)。當(dāng)然，更重要的是在為社會(huì)減負(fù)的同時(shí)，相關(guān)的制度建設(shè)在推進(jìn)。比如“全國收費(fèi)一張網(wǎng)”，所有的政府的收費(fèi)項(xiàng)目，不管是稅收、行政性收費(fèi)，在中央政府的網(wǎng)站上都可以全部查到，理論上來講這些收費(fèi)如果沒有在上面明確的公示出來的話，企業(yè)和個(gè)人是可以拒繳的。

    我自己一直追蹤這方面的研究。我要說一句，我們政府在推動(dòng)為社會(huì)降成本方面的確是做了力所能及的努力。從金額上來講，2016年和2017年分別為社會(huì)減負(fù)一萬億，2018年剛剛結(jié)束的兩會(huì)上克強(qiáng)總理再次宣布要繼續(xù)為社會(huì)減負(fù)一萬億。所以，政府的誠意和具體的行動(dòng)措施還是清晰可見的。

    但另一方面，也要看到問題。從企業(yè)的角度上來講，從社會(huì)的角度來講，尤其從企業(yè)家的角度來講，普遍有一種獲得感不強(qiáng)烈的感受。所以，這兩者之間實(shí)際上是形成了一個(gè)比較清晰的對(duì)比，所以，我們要回答的問題就是這當(dāng)中到底怎么了？他們之間的差距在什么地方？我自己長期做減稅降負(fù)的研究，在新供給的支持下也一直在做政府收入體系重整的課題研究。在做這個(gè)課題研究當(dāng)中，我腦子里不時(shí)想起黃宗羲在他的《明夷待訪錄》中說，歷代稅負(fù)改革每改革一次稅就加重一次，而且一次比一次重。為什么當(dāng)前政府一方面在努力的減稅降負(fù)但社會(huì)的獲得感并不強(qiáng)，并沒有感覺自己的稅負(fù)負(fù)擔(dān)有所減輕。黃宗羲的說法可以比較好地幫我們理清思路。我們現(xiàn)在看到一方面的事實(shí)就是政府2016、2017、包括2018減稅的幅度達(dá)到一萬億之巨，但與此同時(shí)我們政府的各方面收入實(shí)際是在上升的。這張圖顯示的是最近三年以來，也就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，政府收入的變化。大家可以看到，實(shí)際上是在增長，特別是2017年，與2016年相比，政府總收入的增長幅度達(dá)到15.5%。當(dāng)然政府總收入包括政府的所有收入，我們稱之為廣義的政府收入。即使是扣除掉了稅收和經(jīng)濟(jì)增長的自然增長因素，也可以看出增長幅度比較大。2017年我們的經(jīng)濟(jì)增長的百分比是6.9%，我們的政府收入增長是15.5%。

    這張圖是顯示非稅收入在下降，因?yàn)檫@兩年清理的力度非常大，但是與此同時(shí)，稅收收入是在上升的。同樣以2017年為例，我們的稅收和上年相比上升了10.74%，這個(gè)幅度也是高于同期GDP增長的幅度的。土地出讓金方面，2017年比2016年上升了46.1%。前兩天我還看到一張圖片，這張圖片上顯示一二月份以來，有的地方政府的土地出讓金高達(dá)400%。這說明，我們下來一方面的確在減稅降負(fù)，但是另一方面政府總體的收入除了非稅收入有所下降，其他的各項(xiàng)收入實(shí)際上是有所上升的，而且比較明顯。從未來的情況來看，這種情況還有可能進(jìn)一步加強(qiáng)，2008年環(huán)保稅開征，這對(duì)政府來講肯定是增加一筆收入。

    資源稅擴(kuò)圍，今年水資源稅從河北一個(gè)省擴(kuò)展到十個(gè)省，對(duì)于地方政府來講是可以增加一筆收入的。另外，大家知道房產(chǎn)稅今年一定要進(jìn)入立法階段，如果房產(chǎn)稅開征那當(dāng)然是屬于政府最可觀的稅源。另外，我們稅收征管加強(qiáng)，現(xiàn)在稅收的征管技術(shù)水平和愿望都很強(qiáng)烈，稅收征管加強(qiáng)也是一個(gè)增收因素。另外，隨著大數(shù)據(jù)的普及，也可以使過去征不到的也可以征起來。這當(dāng)中就形成一個(gè)反差，一個(gè)方面從中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)所處的階段而言，企業(yè)需要有輕傜薄賦，政府也在做。但是從另外一個(gè)方面來講，政府各方面的收入總體而言是在上升。所以，這當(dāng)中就有一個(gè)怎么辦的問題。如果這個(gè)問題不解決的話，有可能在2018年還會(huì)重現(xiàn)2016年和2017年的情況，一方面中央政府在減稅降負(fù)，另一方面是地方政府通過各種手段把減掉的損失再彌補(bǔ)回來，全社會(huì)總體負(fù)擔(dān)水平實(shí)際上并沒有降低。對(duì)我們國家經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以及現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)，再長遠(yuǎn)一點(diǎn)說，對(duì)于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。所以，這種情況必須要有一個(gè)解決方案。

    我們認(rèn)為，可以提出以下幾個(gè)對(duì)策。第一，要設(shè)定一個(gè)控制社會(huì)總負(fù)擔(dān)水平的制度閘口，現(xiàn)在總負(fù)擔(dān)水平是30%-35%之間，雖然不同的機(jī)構(gòu)有不同的說法，但是基本上這個(gè)水平。這個(gè)水平我們認(rèn)為用來滿足中國政府的開支是夠了，不應(yīng)該再增加。所以，要綜合國際經(jīng)驗(yàn)，還有我們自己的政府開支需要，設(shè)定一個(gè)總負(fù)擔(dān)水平。授權(quán)全國人民代表大會(huì)對(duì)此進(jìn)行控制，具體的可以在全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的職責(zé)中增加對(duì)總負(fù)擔(dān)水平控制的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上可以采用很多具體的技術(shù)方法，比如債務(wù)限額、pay-as-you-go等機(jī)制對(duì)此進(jìn)行處理。總之要有一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)這個(gè)事情負(fù)責(zé)，否則我們就會(huì)重蹈黃宗羲所描述的現(xiàn)象，就是每改革一次實(shí)際上是加稅一次。這個(gè)事情目前是一個(gè)比較緊迫的事情。

    第二，對(duì)政府收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行一個(gè)重整。這是我們?cè)谘芯空杖虢Y(jié)構(gòu)當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)我國的稅、費(fèi)、價(jià)、租、互相之間是你中有我，我中有你。在座有學(xué)財(cái)政的同學(xué)，財(cái)政通常研究政府收入的時(shí)候最多就是稅收和非稅，但是在稅收和非稅之外還有大量的東西存在，包括我們的國有資本，國有資源收入，包括政府性基金……還有很多收入，這些收入并沒有在傳統(tǒng)的財(cái)政研究的視野當(dāng)中。所以，我們認(rèn)為，應(yīng)該在一個(gè)綜合和整體的視野下，對(duì)政府的收入體系要進(jìn)行一個(gè)重新整理。這個(gè)重新整理簡單概括，第一個(gè)是正稅，要明確稅收在政府收入中的主體地位。第二是要“清費(fèi)”。所有行政性收費(fèi)應(yīng)該全部清干凈。剩下的收費(fèi)只有一個(gè)“使用者付費(fèi)”，它后面的核心是要跟上費(fèi)的定價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制的問題。時(shí)間關(guān)系我不展開了。三是“明價(jià)”，價(jià)格本身不是政府收入的一部分，但是它和公權(quán)力有很密切的關(guān)聯(lián)，常常是加重社會(huì)負(fù)擔(dān)的主要來源。價(jià)格需要明確它的范圍是由政府定價(jià)的基本公共服務(wù)、公共事業(yè)方面的收入。為此，要有一套非常復(fù)雜的定價(jià)機(jī)制。人民大學(xué)以前在經(jīng)濟(jì)系下有一個(gè)計(jì)劃與價(jià)格專業(yè)，現(xiàn)在研究這個(gè)領(lǐng)域的人非常少了，恰恰在當(dāng)前的政府收入體系當(dāng)中，政府定價(jià)這一塊是一個(gè)盲點(diǎn)，是一個(gè)研究非常少，也很少有人關(guān)注，但恰恰它是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，價(jià)格體系完善的非常要害的東西。目前國內(nèi)的研究全國數(shù)不出十個(gè)人在研究政府定價(jià)問題。四是“嚴(yán)租”。租就是國有資源、國有資產(chǎn)產(chǎn)生的收益，包括土地出讓金，包括龐大的國有資本產(chǎn)生的收益。它們的管理原則只有一個(gè)，那就是全部納入到公共預(yù)算當(dāng)中。

    總之在中國這樣一個(gè)國家，由于國有資產(chǎn)占比非常龐大，實(shí)際上稅率是可以輕一點(diǎn)的。

    第三，完善政府收入管理的體制機(jī)制，涉及到財(cái)稅改革、政府定價(jià)機(jī)制、成本補(bǔ)償機(jī)制等問題。非常復(fù)雜，時(shí)間關(guān)系就不展開了。

    第四，深化配套改革。

    我在做研究的過程中，有一個(gè)非常重要的看法，最終是要使政府收入稅費(fèi)租價(jià)各歸其道，互相之間有相對(duì)明確的界限，不能你中有我，我中有你。另外，這套改革表面看是政府收入的問題，實(shí)際背后是政府職能、機(jī)構(gòu)、人員的改革問題。在此之前，這些改革我們認(rèn)為研究上可以做，但是推行起來太難，因?yàn)樗鼈顒?dòng)骨涉及的面太多了。但是現(xiàn)在，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)以后，在這個(gè)政策的關(guān)鍵關(guān)口看到了這樣的曙光，因?yàn)辄h和國家機(jī)構(gòu)改革相當(dāng)于是對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面的重組，這個(gè)過程中該取消的費(fèi)一定要取消，該規(guī)范的制度一定要規(guī)范。

    總之，我想表達(dá)的一個(gè)主題思想：乘黨和國家機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，把這個(gè)無比艱難的政府收入體系重整的事情做下來。

    不當(dāng)之處請(qǐng)各位批評(píng)指正。謝謝大家。